1
PRINCIPIUL
DESCENTRALIZĂRII PE SERVICII
1.
Conţinutul
şi rolul principiilor în drept.
În teoria dreptului se face
distincţie între principiile fundamentale ale dreptului
şi principiile aplicabile
unor ramuri: dreptul civil, dreptul administrativ, dreptul penal.
Un rol important în
definirea principiilor fundamentale îi revine
disciplinei Teoria generală a dreptului, ea având ca obiect
principal de
studiu principiile determinate prin generalizarea unor idei conţinute
în normele
particulare ale diferitelor ramuri ale dreptului.
Prin principii se desemnează acele “ idei ,
abstractizări sintetice prin care se redau trăsăturilor comune
generale,
proprii unui fenomen sau grup de fenomene”. Sunt astfel individualizate
principiile răspunderii juridice: principiul răspunderii pentru fapte
savârşite
cu vinovăţie, principiul răspunderii personale, principiul justiţiei
sanctiunii
şi principiul celeritaţii tragerii la răspundere, ele sintetizând
esenţa
“fenomenului” răspunderii juridice.
În schimb, principiile dreptului au
fost definite în felul urmăror: “ Prin
principii în domeniul dreptului înţelegem atât un fundament al
sistemului de
drept, cât şi o modalitate de coordonare a normelor juridice în jurul unor idei călăuzitoare”. Definiţia
este urmată de distincţia dintre principiile fundamentale – care
refelectă ceea
ce este esenţial şi profund în cadrul unui tip de drept – şi princiliul
valabile numai anumitor ramuri ale dreptului.
Importanţa practică a principiilor în drept este analizată
în două sensuri. Într-un sens, principiile dreptului asigură
construcţia
unitară a sistemului de drept, această latură apărând în mod pregnant
în
procesul de elaborare a dreptului şi constituindu-se într-un element
important
de tehnică legislativă. În cel de-al doilea sens, principiile de drept
capătă o
dimensiune cognitivă contribuind “în
mod decisiv la cunoşterea sistemului” dreptului.
Astfel, putem constata importanţa deosebită a principiilor
atât în procesul de elaborare a dreptului, cât şi în cel de aplicare a
normelor
juridice, în acest din urmă caz, cunoşterea lor îi conferă
interpretului un
instrument stiinţific preţios de analiză.
2.
Prezentarea
de asamblu a principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice.
Principiile de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice locale au o
importanţă deodebită în
configurarea structurii organizatorice şi funcţionale a autorităţilor
publice
locale, motiv pentru care ele sunt reglementate la nivel constituţional
în
felul următor:
“ Administraţia
publică din unităţile
administrativ – teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei
locale şi pe
cel al descentralizării servicilor publice”.
Pentru
înţelegerea sistemului promovat de Constituţia României în organizarea
şi
funcţionarea administraţiei publice, arătăm că se cunosc două
modalităţi
principale de organizare administrativă : organizarea centralizată
şi cea
descentralizată la care se adaugă un sistem intermediar
şi secundar, respectiv organizarea
desconcentrată.
În
cadrul centralizarii, statul îşi asumă singur sarcina
administrării ( a realizării funcţiei executive), dispunând de o
structură
organizatorică ce promovează cu prioritate interesul general.
Un alt element definitoriu
pentru organizarea centralizată, este
acela al puterii ierarhice, definită ca un raport în cadrul
căruia şrful
este în măsură să se impună subordonaţilor săi.
În
cazul descentralizării, statul nu îşi
asumă singur sarcina administrării, ci o
împarte, în anumite cote, cu alte categorii de persoane, cum sunt
colectivităţile
locale.
Sistemul descentralizării înlocuieşte
puterea ierarhică – specifică centralizării – cu controlul
administrativ de
legalitate.
Desconcentrarea administrativă este
considerată ca fiind o formă intermediară între organizarea
centralizată şi cea
descantralizată, caracterizată fiind “printr-o oarecare
independenţă,
bineînţeles formală, a organelor locale în fruntea cărora sunt
funcţionarii
numiţi de organele centrale”
Principiul
autonomiei locale
– fundament al
organizării şi funcţionării administraţiei publice locale.
“Prin principii în domeniul
dreptului înţelegem atât un fundament al sistemului de drept, cât şi o
modalitate de coordonare a normelor juridice în jurul unei idei
călăuzitoare’’.
Pornind
de la definiţia legală a acestui principiu şi de la analiza
conţinutului Legii
Administraţiei publice locale în corelaţie cu dispoziţiile
constituţionale şi
cu documentele interneţionale semnate de România, în doctrină sâa
arătat că,
din punct de vedere structural, principiul autonomiei locale este
compus din
trei elemente : organizatoric, funcţional, gestionar.
Din punct de vedere organizatoric
autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot care
domiciliază în unitatea administrativ – teritorială respectivă, prin
posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul
localităţii,
organigramele şi numărul de personal, a orgamizării serviciilor publice
locale
şi a înfinţării persoanelor de drept public şi privat.
Funcţional autonomia
locală presupune determinarea atribuţiilor autoritîţiilor locale prin
consacrarea plenitudinii de competenţă în soluţionarea problemelor de
interes
local ţi exclude ingerinţa altor
autorităţi.
Gestionar, autonomia
locală vizează competenţa autorităţilor locale de a utiliza patrimoniul
persoanei juridice, respectiv a unităţii administrativ – teritoriale,
în
conformitate cu interenul cetăţenilor.
Alte principii ale
administraţiei publice locale - Aşa-zisele
principii adăugate de Legea
administraţiei publice locale, alături de cele precizate în Constituţie
ţi
anume eligibilitate autorităţilor administraţiei publice locale,
principiul legalităţii şi consultarea cetăţenilor în probleme locale de
interes
deosebit.
3.
Principiul
descentralizării pe servicii.
Descentralizarea
administrativă, ca mod de organizare a administraţiei publice într-un
stat,
îmbracă două forme : descentralizarea teritorială şi cea
pe servicii.
“ În cazul
descentralizării teritoriale tertoriul statului este împărţit în
circumscripţii
administrative, în care funcţionează autorităţi administrative locale,
care se
bucură de o oarecare indenpedenţă faţă de autoritatea centrală ”. Astfel anumite servicii
publice locale sunt scoase din competenţa autorităţilor cantrale şi
date în
competenţa autorităţilor locale descentralizate, care girează în
circumscripţiile în care au fost alese.
Descentralizarea pe servicii nu
se referă la o grupă de servicii de
interes local, date în competenţa autorităţiilor locale, ci la un
singul
serviciu public, care este scos din competenţa centrală sau locală,
dându-i-se
o organizare autonomă. În cazul acesta serviciile publice
primesc un
patrimoniu şi organe proprii, întrucâtva independente de organele
administrative din competenţa cărora au fost scoase.
4.
Noţiunea
serviciului public.
Literatura din perioada
interbelică fundamenta noţiunea de
serviciu public
pornind de la nevoile
sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul public fiind mijlocul
prin care administraţia îşi exercita activitatea. În această
optică,
prof. Paul Negulescu, prin serviciu public înţelegea un organism
administrativ, creat de stat, judeţ sau comună , cu o competenţă şi
puteri
determinate, cu mijloace finaciare
procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care
l-a
creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat
şi
continuu o nevoie cu caracter general, căruia iniţiativă privată nu ar
putea
să-i dea “decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă”.
1
După acest autor, statul poate
să aibă şi servicii care nu au caracter public, atunci când el se
comportă ca
patron. Pe când, în opinia prof. Anibal Teodorescu, care se înscrie în
teoria
lui G.Jeze, serviciile publice se întâlnesc pretutindeni unde este o
activitate
de stat. În orice caz se susţine că funcţia executivă a statului se
exercită
prin servicii publice ; totalitatea serviciilor publice formează
administraţia.
Considerând necesar, având
în vedere regimul juridic deosebit care se aplică în
legislaţia actuală, se
disting două categorii de servicii publice.
Sensul
noţiunii de serviciu public este acela de activitate organizată de
autorităţile comunale,
orăşeneşti, municipale şi judeţene, destinată a satisface cu caracter
de
permanenţă interesuzl general, în condiţiile regimului juridic de drept
public.
După cum se poate
observa sensul dat noţiunii de serviciu public este
unul limitat de satisfacerea intereselor comunelor, oraşelor,
municipiilor
şi judeţelor, motiv pentru care ea nu
cuprinde în sfera sa serviciile publice
de interes naţional.
O primă categorie de
servicii este cea girată de autorităţile administative locale, alese în
condiţiile legii, în unutăţile administartiv – teritoriale, respectiv
de
consiliile comunale, orăşeneşti şi municipale.
Această
categorie a serviciilor publice, se subdivide în servicii publice
obligatorii şi servicii
publice facultative, după criteriul obligativităţii sau lipsei
condiţiei de
obligativitate a constituirii lor.
Sunt servicii obligatorii,
cele necesare pentru buna desfăşurare a activităţii administraţiei
publice, în
unităţiile administrativ teritoriale. Este cazul, spre exemplu, al
serviciilor
de stare civilă şi autoritate tutelară.
Sunt servicii publice
facultative, acelea a căror îănfinţare nu este obligatorie
şi care urmăresc asigurarea nevoilor
cetăţenilor în funcţie de mijloacele financiare de care dispune
unitatea
administrativ teritorială, conform art. 84 din Legea Administraţiei
publice
locale.
În afară de deosebirea ce decurge între cele două tipuri de
servicii, din caracterul lor obligatoriu sau facultativ, se poate
sesiza şi o
altă deosebire importantă: preponderenţa reglementărilor legale în
organizarea
şi funcţionarea serviciilor obligatorii, generată de interesul naţional
pe care
îl promovează, în timp ce organizarea , funcţionarea şi competenţa
serviciilor
publice facultative sunt stabilite la nivel regulametar, prin hotărâra
consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în condiţiile art. 84 – 89 din Legea 215/2002.
O a doua categorie de
servicii publice, o constituie serviciile publice descentralizate
girate, în condiţiile legii,
de regii autonome şi societăţi comerciale şi care sunt cunoscute în
ştiinîa
dreptului administrativ sub denumirea generică de stabilimente
bublice.
Din cele
prezentate până acum , se poate observa că, un serviciu
public poate fi girat
fie de către unităţiile administraţiei publice
comunale, orăşeneşti , municipale şi
judeţene, fie de către regii autonome sau societăţi comerciale
constituite în
conformitate cu Legea nr. 15/1990.
La aceste categorii se adaugă cele reglementate de Lege nr.
326/2001, cu privire la serviciile de gospodărie comunală.
Există însă şi o a treia categorie a serviciilor bublice şi
anume aceea realizată de instituţii publice . Astfel, consiliile
comunale,
orăşeneşti şi nunicipale pot înfiinţa,
conform Legii 215/2001 “ instituţii şi comercianţi de interes
local ”,
“ înfiinţează şi asigură funcţionarea unor instituţii de
binefacere de
interes local ” iar consiliile judeţene “ hotărăsc în
condiţiile
legii înfinţarea de instituţii şi societăţi comerciale ” şi “ hotătăşte
în condiţiile legii , asocierea cu consiliile locale ,
pentru
relizarea unor obiective de interes comun, scop în care poate înfiinţa
împreună
cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice
”.
1.
Noţiunea
descentralizării administrativ teritoriale şi pe servicii.
Noţiunea descentralizării
are o accepţie largă şi una restrănsă.
În sens larg, prin
descentralizare se înţelege orice transfer de atribuţii
din plan
central în plan local,
indiferentr de procedeul folosit. În sens restrâns, descentralizarea
este
legată de procedeul de realizare a acestuia. Un procedeu analizat deja,
este
cel al transferului de atribuţii către unităţile administrativ –
teritoriale (
descentralizarea teritorială). Al doilea procedeu al descentralizării
este
acela al serviciului public, când se realizează desprinderea unor
servicii
publice din competenţa centrală sau locală şi se conferă acestora
personalitate
juridică.
2.
Serviciile
publice locale.
Faţă de fondul comun de idei
din literatura conteporană accidentală apreciem că
serviciul public ca dimensiune a
administraţiei
publice locale se caracterizează prin :
continuitate, egalitatea tuturor în faţa lui,
un
regim juridic dominat de regulile dreptului public în spatele cărora se
află o
autoritate a administraţiei publice.
După natura lor
serviciile
publice se pot clasifica în trei categorii: tehnico – administrative,
industriale şi comerciale şi socio – culturale.
După
modul în care realizează interesul general deosebim, de asemenea, trei
mari
categorii: servicii publice a căror scop este satisfacerea directă şi
individuală a cetăţenilor, servicii
publice care oferă avantaje particularilor în mod direct şi servicii
publice
destinate colectivităţii în asamblu.
Cât priveşte modul de gestionare a
serviciilor
publice, faţă de legislaţia noastră în vigoare putem distinge:
-
administrarea
printr-o regie autonomă sau o instituţie publică;
-
contract
de concesionare pentru punerea în valoare a unui bun proprietate
publică, fie pentru efectuarea de lucrări publice, fie pentru
satisfacerea
altor nevoi colective, ca de pildă transportul public;
-
contractul
de închiriere;
-
locaţia
de gestiune;
-
contractul
civil;
-
contractul
comercial.
Serviciile publice de gospodărie
comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de utilitate
şi de
interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice
locale, având
drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se
asigură:
alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale,
salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie termică produsă
centralizat,
alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electrică,
transportul
public local, administrarea fondului locativ public, administrarea
domeniului
public.
Serviciile
publice de gospodărie comunală se realizează prin intermediul unui
ansamblu de
construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări
specifice, denumite în continuare sisteme publice de gospodărie
comunală;
aceste sisteme fac parte integrantă din infrastructura edilitară a
localităţilor.
Serviciile
publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu
respectarea următoarelor principii: principiul dezvoltării durabile,
principiul
autonomiei locale, principiul
descentralizării serviciilor publice, principiul responsabilităţii şi
legalităţii, principiul participării şi consultării cetăţenilor, principiul asocierii intercomunale şi
parteneriatului, principiul corelării cerinţelor cu resursele,
principiul
protecţiei şi conservării mediului natural şi construit, principiul
administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a
unităţilor
administrativ teritoriale, principiul asigurării mediului concurenţial,
principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii
publice.
În conformitate cu Legea nr.
326/2001, art. 6 garantează tuturor persoanelor dreptul de a utiliza
serviciile
publice de gospodărie comunală, prin: accesibilitate egală la servicii
publice
de gospodărie comunală, accesul la informaţiile privind serviciile
publice de
gospodărie comunală, dreptul de asociere în organizaţii
neguvernamentale pentru
apărarea,promovarea şi susţinerea intereselor utilizatorilor, dreptul de a fi consultate direct sau prin
intermediul organizaţiilor neguvernamentale ale utilizatorilor în
procesul de
elaborare şi adoptare a deciziilor, strategiilor şi reglementărilor
privind
activităţile din sectorul serviciilor publice de gospodărie comunală,
dreptul
de a se adresa, direct sau prin intermediul unor organizaţii
neguvernamentale,
autorităţilor administraţiei publice ori instanţelor judecătoreşti în
vederea
prevenirii sau reparării unui prejudiciu direct ori indirect.
Serviciile publice de
gospodărie comunală trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
esenţiale:
continuitate din punct de vedere cantitativ şi calitativ, în condiţii
Contractuale, adaptabilitate la cerinţele
consumatorilor, accesibilitate egală la serviciul public, în condiţii
contractuale,asigurarea sănătăţii publice şi a calităţii vieţii.
Organizarea, exploatarea şi
funcţionarea serviciilor publice de gospodărie comunală trebuie să
asigure:
satisfacerea cerinţelor cantitative şi calitative ale utilizatorilor,
corespunzător prevederilor contractuale, funcţionarea optimă, în
condiţii de
siguranţă, rentabilitate şi eficienţă economică, a construcţiilor,
echipamentelor, instalaţiilor şi dotărilor, corespunzător parametrilor
tehnologici proiectaţi şi în conformitate cu caietele de sarcini, cu
instrucţiunile de exploatare şi cu regulamentele de organizare şi
funcţionare,
protejarea domeniului public şi a mediului prin respectarea
reglementărilor
legale, informarea şi consultarea cetăţenilor în vederea protejării
sănătăţii
populaţiei care beneficiază de serviciile respective.
|