1

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE

  SCOPUL CURSULUI

Cursul Contencios administrativ are în vedere analiza procedurii de soluţionare a litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi pe calea activităţii jurisdicţionale.

Cursul este structurat în  4 capitole şi este inclus în semestrul I, în conformitate cu planul de învăţământ, adresându-se studenţilor specializării Administraţie Publică.

OBIECTIVE

Disciplina Contencios Administrativ urmăreşte realizarea următoarelor obiective:

1. Luând în considerare caracterul comparativ, cursul urmăreşte realizarea cunoaşterii unui mare număr de principii, reguli si concepte fundamentale care stau la baza soluţionării conflictelor dintre administraţie şi cei administraţi

2. Termenii supuşi comparaţiei trebuie analizaţi în conexiunile lor reale, în contextul social, politic, cultural din care au rezultat. De aici apare necesitatea ca în procesul de comparare să se plece de la cunoaşterea principiilor de drept şi a regularităţii care comandă sistemele de drept comparate.

3. Tematica supusă comparaţiei va avea în vedere următoarele elemente: caracteristicile dreptului  comparat, conceptul de sistem administrativ, conceptul de administraţie publică, noţiunea şi caracteristicile funcţiei publice şi a serviciilor publice, modelele de reglementare a funcţiei publice şi a statutului juridic al funcţionarilor publici în statele europene.

EVALUAREA ACTIVITĂŢII

Evaluarea cunoştinţelor, acumulate pe baza materialului prezentat în curs şi a bibliografiei consultate, se va realiza în cadrul unui examen. Pe parcursul semestrului, fiecare student va elabora, pe baza bibliografiei recomandate, un referat care va fi prezentat tutorelui anterior sesiunii de examene. Nota finală va fi calculată ţinând cont următoarele ponderi:

a)      Nota obţinută pentru referat va constitui 20%;

b)      Nota obţinută în cadrul activităţilor tutoriale (asistate) va reprezenta 10%;

c)      Nota obţinută la examen  va reprezenta 70%

CAPITOLUL I CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

1.1.Noţiunea de contencios administrativ

Etimologic, cuvântul contencios provine prin filieră franceză (contentieux = contencios) din latinescul contentiosus = certăreţ, adjectivul substantivului contentio = conflict, dispută, confruntare.

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională a dreptului administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva actelor şi operaţiunilor administrative de recursurile administrative obişnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea caracter jurisdicţional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l soluţiona avea calitatea de judecător, în felul acesta s-a ajuns – atât în doctrină, cât şi în legislaţie, mai ales în perioada interbelică – să se utilizeze în mod curent termenii: contencios administrativ; acţiuni de contencios administrativ; instanţă (organ) de contencios administrativ (uneori instanţa în materie de contencios administrativ); legea contenciosului administrativ; hotărâri de contencios administrativ.

Noţiunea de contencios administrativ are o sferă de cuprindere mai largă, sau mai restrânsă, după cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi, fie numai o parte dintre acestea şi anume cele care se soluţionează de anumite instanţe de judecată şi potrivit anumitor reglementări juridice, pe baza principiilor de drept public. Atât în accepţia generală cât şi în cea restrânsă, noţiunea contenciosului administrativ are un sens material şi unul formal, organic.

Sensul material priveşte litigiile juridice pe care le cuprinde şi regimul juridic aplicabil (dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se referă la organele de jurisdicţie care sunt competente să soluţioneze respectivele litigii.

La rândul lor organele de contencios se împart în două categorii, şi anume: organe de contencios judiciar, competente să soluţioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege şi organe de contencios administrativ, competente să soluţioneze, potrivit legii, conflictele juridice în care cel puţin una dintre părţi este un serviciu public administrativ. Prin urmare şi activităţile desfăşurate de aceste organe vor fi activităţi de contencios judiciar sau activităţi de contencios administrativ, după caz.

1.2 Contenciosul administrativ în dreptul comparat

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, şi implicit a noţiunii respective, au variat de la o ţară la alta, în aceeaşi ţară de la o perioadă la alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislaţie, precum şi în jurisprudenţă – sunt determinate, în principal, de interrelaţiile care au fost fundamentate între sensul material şi sensul formal-organic al contenciosului administrativ.

Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:

·         sistemul administratorului judecător;

·         sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative (tribunale administrative şi Consiliul de Stat);

·         sistemul anglo-saxon al instanţelor de drept comun, competente şi în materia contenciosului administrativ.

După cum se arată constant în literatura de specialitate, sistemul administratorului judecător era dominant în majoritatea statelor până la revoluţia burgheză din Franţa, deoarece jurisdicţia administrativă se identifica cu administraţia activă: „a judeca administraţia este tot a administra".

Odată cu victoria Marii Revoluţii Franceze, începând cu Franţa, majoritatea statelor europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerinţelor principiului separaţiunii puterilor în stat şi anume în: organe ale puterii legislative, ale puterii executive şi ale puterii judecătoreşti. Cu toate acestea chiar Franţa a fost primul stat care a încredinţat contenciosul administrativ administraţiei, astfel încât s-a instituit de la început dualitatea jurisdicţiei, o jurisdicţie de ordin judiciar şi alta de ordin administrativ.

În doctrina franceză din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare la organele competente a soluţiona litigiile dintre „administraţie" şi „administraţi". Cum în Franţa s-au înfiinţat, încă din perioada revoluţiei, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidenţa între sensul organic (formal) şi cel material şi la următoarea definiţie dată de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competenţa tribunalelor administrative".

Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale:

1. Principiul separării activităţilor administrative de activităţile judiciare;

2. Principiul separării administraţiei active de justiţia administrativă, care constituie un ordin de jurisdicţie paralel şi separat de puterea judiciara.

Specificul sistemului francez constă tocmai în faptul ca justiţia administrativă are propriul său organ suprem, anume secţia de contencios a Consiliului de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o autoritate a „puterii executive" şi nu a „puterii judiciare". Aşa se explică de ce jurisdicţiile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului şi ai administraţiilor) şi nu din magistraţi.

Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instanţe de contencios administrativ de fond şi cu tribunale administrative supreme, ca instanţe de fond şi de apel sau recurs, a fost preluat de majoritatea statelor europene, printre care menţionăm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.

În fine, în sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administraţiei publice se exercită de instanţele de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat şi în unele ţări europene, cum sunt Danemarca, Islanda şi Norvegia.

Fără a critica sau a elogia unul sau altul din cele două sisteme, ne raliem opiniei acelor autori care consideră că cea mai bună soluţie pentru realizarea finalităţii acestei instituţii – controlul legalităţii actelor administrative de autoritate emise de organele administraţiei publice – o constituie controlul acestei legalităţi de către organele puterii judecătoreşti şi, în cadrul acestei activităţi, controlul unor organe specializate ale puterii judecătoreşti, aşa cum sunt secţiile de contencios administrativ.

1.3 Contenciosul administrativ în România

1.3.1 Scurtă cronologie a evoluţiei reglementărilor de contencios administrativ

În ţara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre. Fără a aprofunda, în cele ce urmează vom înfăţişa principalele perioade ale evoluţiei istorice a contenciosului administrativ în România:

1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în ţara noastră prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizată după modelul francez.

2. În perioada 12 iulie 1866 — l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat iar atribuţiunile de contencios administrativ au fost încredinţate autorităţilor judecătoreşti (curţi de apel şi instanţe judecătoreşti de drept comun), trecându-se deci la modelul anglo-saxon.

3. În perioada l iulie 1905 — 25 martie 1910, după adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicţie.

4. În perioada 25 martie 1910 — 17 februarie 1912, prin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desfiinţat, iar pricinile de această natură se soluţionau de către tribunalele de judeţ.

5. Competenţa stabilită prin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910 nu a durat decât doi ani pentru că prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912 cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie, situaţie care a durat până în 1925.

6. După adoptarea Constituţiei din 1923, una din cele mai moderne constituţii europene din epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competenţa de soluţionare a litigiilor de acest gen a fost încredinţată instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ, care aveau deplină jurisdicţie, putând chiar să anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale.

7. În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directă, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel cetăţenii la discreţia organelor administraţiei de stat.

8. În perioada 26 iulie 1967 — 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în ţara noastră a fost înfăptuit de instanţele judecătoreşti, în condiţiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Deşi, în general, această lege — inspirată din Legea din 1925 — era bine redactată, partea negativă a acesteia rezulta din aceea că, de regulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste conflicte juridice erau „aleşi" de către consiliile populare, adică de organele ale căror acte ar fi trebuit să le cenzureze. Faţă de această practică, cei vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunţau la introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numărului cauzelor soluţionate de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.

9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptată la scurt timp după evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalităţii activităţii organelor administraţiei publice — organe ale puterii executive — de către instanţele judecătoreşti — organe ale puterii judecătoreşti. Deşi cu unele imperfecţiuni sesizate de diverşi autori, această lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.

10. În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum şi ca urmare a noilor reglementări cuprinse în Constituţia României adoptată în anul 2003 în perspectiva viitoarei aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ, pe care o vom studia în amănunt în capitolul II.

1.3.2 Definiţia contenciosului administrativ în doctrina românească

Legislaţia din ţara noastră a consacrat, iniţial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut şi sistemul administratorului judecător. Aşa se explică de ce, în doctrina administrativă, fundamentarea noţiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracţie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional. Cu toate că s-au exprimat mai multe opinii, teza dominantă a fost aceea după care „actul administrativ jurisdicţional" desemnează acel act ce emană de la o autoritate administrativă în soluţionarea unui conflict de interese între cele două administraţii sau între o administraţie şi un particular şi care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avându-se în vedere contenciosul administrativ judiciar.

Pentru a se delimita mai clar între ele, formele de contencios administrativ (sub aspectul organelor competente a soluţiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios administrativ", respectiv, „contenciosul administrativ-drept comun".